Neue Sorgfaltspflichten für Unternehmen des Agrar- und Ernährungssektoren : Empfehlungen zu aktuellen Gesetzesentwicklungen ; Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz beim Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft

Nachhaltigkeitsfragen in der Agrar- und Ernährungswirtschaft haben in den letzten Jahrzehnten an Bedeutung gewonnen. Neben vielfältigen Umweltproblemen rücken für agrarwirtschaftliche Lieferketten immer stärker auch Menschenrechtsprobleme in den Fokus der Diskussion. Unternehmen stehen zunehmend in der Verantwortung, Beiträge zur Erreichung von Nachhaltigkeitszielen zu leisten. Diese Verpflichtung galt bisher im Wesentlichen nur für den Geschäftsbereich des jeweiligen Unternehmens. Die Verantwortung für das Handeln der Lieferanten, erst recht für das Handeln von mittelbaren Lieferanten auf den Vorstufen der Wertschöpfungskette, war bisher selten Thema des Unternehmensmanagements und rechtlich nicht vorgesehen. Deshalb sind die im Gutachten diskutierten Lieferkettensorgfaltspflichtenregelungen ein Paradigmenwechsel für die Unternehmen.
Sorgfaltspflichten ergeben sich insbesondere aus dem Anfang 2023 in Kraft getretenen deutschen Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG) und der im Sommer 2023 in Kraft getretenen EU-Verordnung für entwaldungsfreie Lieferketten (EUDR). Derzeit wird in der EU der Richtlinienvorschlag zur allgemeinen Sorgfaltspflicht (CSDDD) verhandelt. Dieser geht im Hinblick auf Sorgfaltspflichten zum Umwelt- und Klimaschutz, durch Einführung einer zivilrechtlichen Haftung und auch durch die Zahl der einbezogenen Unternehmen über das LkSG hinaus.
Im vorliegenden Gutachten werden die Sorgfaltspflichtenregelungen, die ein weitgehend neues Politikinstrument darstellen, mit Fokus auf den Agrar- und Ernährungssektor untersucht. Die Schlussfolgerungen und viele der Empfehlungen dürften sich auf andere Wirtschaftssektoren übertragen lassen. Zu berücksichtigen ist, dass bisher nur begrenzte Erfahrungen über die konkrete Umsetzung der bereits beschlossenen Sorgfaltspflichtenregelungen vorliegen und die CSDDD sich noch im Gesetzgebungsverfahren befindet.
Eine zentrale Schlussfolgerung des Beirats ist: Der WBAE begrüßt grundsätzlich die Gesetzgebung zu Sorgfaltspflichten von Unternehmen, mahnt aber auch eine auf Wirksamkeit und Effizienz ausgerichtete Ausgestaltung und Umsetzung der Regelungen für alle Beteiligten an. Dafür hält der WBAE einen intensiven Dialog mit den internationalen Handelspartnern, insbesondere den LMIC (low and middle income countries), sowie die Bereitstellung von Unterstützungsmaßnahmen für erforderlich.
Darauf aufbauend kommt der WBAE zu den folgenden spezifischen Schlussfolgerungen:
• Der Aufbau von Risikomanagementsystemen zur Einhaltung grundlegender Arbeitsschutz- und Menschenrechte in den von den Sorgfaltspflichtengesetzen direkt betroffenen Unternehmen ist sinnvoll. Die direkten Kosten sind vergleichsweise überschaubar, da Unternehmen der Agrar- und Ernährungswirtschaft schon viel Erfahrung mit Qualitätssicherungssystemen in komplexen Wertschöpfungsketten haben. Es können aber auch Kosten bei den Vorlieferanten und durch nicht-intendierte Effekte entstehen: Einige Unternehmen könnten deshalb eher einen Rückzug aus Gebieten oder Wirtschaftsbereichen mit schwierigen menschenrechtlichen Situationen („cut and run”) bzw. andere Umgehungsstrategien wählen, statt in die Entwicklung ihrer Lieferanten zu investieren. Zertifizierungssysteme könnten eine wesentliche Rolle in der effizienten und effektiven Umsetzung spielen, weisen aber derzeit noch größere Schwachstellen auf.
• In juristischer Hinsicht wird die Steuerungswirkung des LkSG durch das Fehlen einer Haftungsregelung begrenzt; ein zweites Problem liegt bei dem notwendigen Nachweis des Verschuldens. Einzelne, von Verstößen gegen Sorgfaltspflichten Geschädigte werden häufig nicht in der Lage sein, entsprechende Beweise vorzulegen. Deshalb wird es zentral auf die Behörden der Handelspartnerländer und auf Gewerkschaften sowie zivilgesellschaftliche Organisationen ankommen, wenn nicht noch im weiteren Gesetzgebungsprozess eine Beweislastumkehr vorgesehen wird. Der Entwurf der CSDDD sieht eine zivilrechtliche Haftung mit Anspruch auf Schadensersatz vor. Unternehmen sollten sich vor der Haftung weitgehend durch vertragliche Zusicherungen und Zertifizierung schützen können („safe harbour”). Hier fehlt es bislang an einer Konkretisierung, welche Systeme dafür geeignet sein könnten.
• Wirksamkeit und Effizienz der Sorgfaltspflichtenregelungen hängen wesentlich von der konkreten Ausgestaltung der Umsetzung und Kontrolle ab. Hierbei kommt abgestimmten Schnittstellen von Unternehmen und Behörden eine besondere Bedeutung zu. Da die Sorgfaltspflichtenregelungen ein neues Instrument darstellen, sind zudem Unterstützungsangebote für Unternehmen sowie ein Monitoring und eine Wirkungsüberprüfung der Gesetze notwendig, um Probleme frühzeitig zu erkennen und ggfs. Anpassungen vornehmen zu können.
• Auf europäischer Ebene gibt es zusätzlich zu den Vorhaben zu Sorgfaltspflichten eine Vielzahl weiterer Regulierungen aus den Bereichen Handels- und Investitions- sowie Umwelt- und Agrarpolitik, die unterschiedliche Instrumente zur Verbesserung der Nachhaltigkeit nutzen. Es bestehen dabei Unterschiede nicht nur zwischen den unterschiedlichen Ansätzen für Sorgfaltspflichten, sondern auch zwischen Sorgfaltspflichten und anderen Regulierungsansätzen, was Risiken für die Zielerreichung und die Akzeptanz sowie hohe Umsetzungskosten mit sich bringt. Dies erschwert die Umsetzung und wirft Fragen bezüglich der Auswahl des richtigen Policy-Mixes auf. Die unternehmensbezogenen Sorgfaltsplichten ergänzen – aber ersetzen nicht – die zwischen Staaten vereinbarten Handels- und Investitionsschutzabkommen.
• Aufgrund des hohen Internationalisierungsgrades der Agrar- und Ernährungswirtschaft, der schon jetzt weiten Verbreitung von Qualitätsstandards und der Erfahrungen mit vielen Arten von nicht-tarifären Handelsmaßnahmen kann es sein, dass die negativen Auswirkungen von Sorgfaltspflichtenregelungen auf Handelsvolumen und -partner geringer sein werden, als häufig vermutet wird. Mit fortschreitender globaler Normendiffusion würden sich auch Verdrängungs- und Verlagerungseffekte verringern. Die Resilienz von Agrarlieferketten wird durch die Sorgfaltspflichten auf der einen Seite unterstützt, z.B. indem die Verbindung der Partner gefördert und zum Lernen ermutigt wird, auf der anderen Seite könnte sich jedoch auch die Anzahl der Handelspartner reduzieren, was einen gegenläufigen Effekt hätte. Die Gefahr von Marktspaltungen ist real, jedoch hängt dies stark von der Angebots- und Nachfragesituation ab, die für die einzelnen Produkte sehr unterschiedlich sein kann.
• Sorgfaltspflichten stellen ein unilaterales Vorgehen Deutschlands bzw. der EU dar. Die Wahl des unilateralen Vorgehens trotz multilateraler Möglichkeiten und die extraterritoriale Wirkung der Sorgfaltspflichten, ohne dass die Handelspartner während der Erarbeitung der Gesetze konsultiert wurden, ist kritisch zu betrachten. Für die Erreichung der Ziele der Sorgfaltspflichtenregelungen, wie den Schutz von Arbeits- und Menschenrechten entlang von internationalen Lieferketten, ist die Zusammenarbeit mit den Regierungen der Handelspartnerländer erforderlich. Gerade vor dem Hintergrund der kolonialen Vergangenheit Europas sind eine Partnerschaftsorientierung und die Einbeziehung von Erfahrungswissen der lokalen Stakeholder auf Seiten der Handelspartnerländer für die Ausgestaltung wichtig. Entsprechend bedarf es u.a. einer Förderung von eigenen Ansätzen der Handelspartner für eine Verbesserung der Situation vor Ort, einer Zusammenarbeit mit Handelspartnern beim Monitoring und bei der Überprüfung der Wirkung der Gesetze sowie ernsthafter Anstrengungen für multilaterale Ansätze.
• Löhne und unternehmerische Einkommen, die kein existenzsicherndes Niveau erreichen, stellen ein grundlegendes Problem dar und bedingen viele der aufgezeigten Menschen- und Arbeitsrechtsrisiken in agrarischen Wertschöpfungsketten. Daher sollte die Einhaltung von Mindestlöhnen ein zentraler Bestandteil der Sorgfaltspflichtenregelungen sein, was auch eine positive Wirkung auf die Ernährungssicherung haben könnte. Angemessene Mindestlöhne tragen maßgeblich zur Verwirklichung des Rechts auf Nahrung bei.
• Die Verankerung von Umwelt- und Klimazielen in den Lieferkettensorgfaltspflichten (CSDDD) stößt derzeit noch an erhebliche Grenzen und sollte deshalb nur schrittweise umgesetzt werden, sobald die dafür notwendigen Mess- und Monitoringsysteme vorliegen.
• Für eine Einbindung zusätzlicher Ziele, wie existenzsichernde Einkommen, Gendergerechtigkeit oder Klima- und Biodiversitätsschutz, in die Sorgfaltspflichtenregeln ist es notwendig, die Handelspartner einzubeziehen und durch Konkretisierung aus programmatischen Zielen messbare unternehmerische Sorgfaltspflichten zu entwickeln. Auch für die Erreichung dieser Ziele ist allerdings ein Policy-Mix mit kohärenter Instrumentenabstimmung nötig. Sorgfaltspflichtenregelungen für Unternehmen entbinden die Staaten nicht von der Verpflichtung, sich weiterhin mit den ihnen zur Verfügung stehenden politischen Instrumenten zur Erreichung von Nachhaltigkeitszielen einzusetzen.
Die folgenden Empfehlungen sollen einen Beitrag zu einer effektiven und effizienten Umsetzung leisten und verhindern, dass Sorgfaltspflichten bei zu starker Fokussierung auf wirkungslose Formalien zu “Bürokratiemonstern” werden. Dies soll auch dazu beitragen, dass Unternehmen sich für positive Entwicklungen bei ihren Lieferanten einsetzen, statt sich aus Risikogebieten/-sektoren zurückzuziehen. Gleichzeitig betonen die Empfehlungen vor dem Hintergrund der aktuellen Herausforderungen des geopolitischen Umfelds der EU die Bedeutung eines partnerschaftlichen Ansatzes in der Zusammenarbeit mit LMIC.
Insgesamt unterstützt der WBAE die Einführung von gesetzlichen Sorgfaltspflichten in Lieferketten und empfiehlt deren schrittweisen Ausbau als lernendes System. Er fordert alle beteiligten Akteure aus Wirtschaft, Politik und Zivilgesellschaft auf, sich dafür einzusetzen, dass eine echte Verbesserung der Situation der Menschen im Agrar- und Ernährungssektor stattfindet und dass somit die Sorgfaltspflichtenregelungen ein Erfolg für Menschen- und Arbeitsrechte, Umwelt- und Klimaziele werden.