Agrarumweltleistungen durch ergebnisbasierte und kollektive Vertragslösungen - Erkenntnisse aus Befragungen in Österreich und Deutschland

In dieser Studie stellen wir die Befragungsergebnisse aus Deutschland und Österreich zu zwei bisher in diesen Ländern noch wenig in der Praxis etablierte Agrarumweltmaßnahmen vor, nämlich den ergebnisbasierten und den kollektiven Agrarumweltschutz. Es wurden Landwirt*innen und Stakeholder*innen getrennt befragt. Die zwei Befragungen pro Land erfolgten im Frühjahr 2021 zu einem Zeitpunkt, wo der europarechtliche Rahmen für die GAP nach 2022 bereits bekannt war. In diesem wird sowohl die ergebnisbasierte Bezahlung als auch die kollektive Umsetzung als Option für Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM) angeboten. Noch nicht veröffentlicht waren zum Zeitpunkt der Befragung die jeweilige nationale Ausgestaltung der GAP.
Über Agrarumweltmaßnahmen werden Landwirt*innen auf vertraglicher Basis für Umwelt- und Klimaleistungen vergütet. Landwirt*innen werden sich nur für eine für sie freiwillige Teilnahme entscheiden, wenn die Maßnahmen für sie attraktiv sind. Um herauszufinden, welche Vertragscharakteristika die Bereitschaft zur Teilnahme an den beiden hier untersuchten Vertragstypen positiv beeinflussen, wurden Landwirt*innen in Österreich und in Deutschland online befragt. Zudem wurden Meinungen zu Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit von ergebnisbasierten und kollektiven Verträgen abgefragt. Insgesamt konnten 152 Fragebögen aus Österreich und 146 aus Deutschland ausgewertet werden. Da eine Vielzahl von Akteur*innen an der Konzeption, Umsetzung und/oder Begleitung von AUKM beteiligt ist, wurden zudem Stakeholder*innen in Österreich und Deutschland schriftlich befragt. Die Stakeholder*innen sollten ferner angeben, welche externen, von den Landwirt*innen selbst nicht beeinflussbaren Faktoren ihrer Meinung nach eine Teilnahme an ergebnisbasierten bzw. kollektiven Verträgen hemmen bzw. fördern. Hierzu wurde der ursprünglich für strategische Unternehmensentscheidungen entwickelten PESTLE1-Ansatz auf diese Fragestellung adaptiert. Auf diese Weise war es möglich, dezidiert zu untersuchen, welche politischen, ökonomischen, sozialen, technologischen, rechtlichen sowie Umweltfaktoren bei ergebnisbasierten bzw. kollektiven Verträgen eine Rolle spielen. Es konnten 34 Fragebögen von Stakeholder*innen aus Österreich und 51 aus Deutschland ausgewertet werden.
Sowohl österreichische als auch deutsche Landwirt*innen bevorzugen den ergebnisbasierten Vertragstyp für eine zukünftige Teilnahme gegenüber anderen neuartigen Vertragstypen wie kollektiven, wertschöpfungsketten-orientierten Verträgen und Pachtverträgen mit Umweltauflagen . Spezifische Vertragscharakteristika sind hierbei von entscheidender Bedeutung. Der Anteil an Landwirt*innen, welche angaben, wahrscheinlich bzw. sehr wahrscheinlich an ergebnisbasierten Verträgen teilzunehmen, war deutlich höher als beim kollektiven Vertrag. Auch hinsichtlich der praktischen Umsetzbarkeit und Wirtschaftlichkeit wurde der ergebnisbasierte Vertrag von Landwirt*innen und Stakeholder*innen sowohl aus Österreich als auch aus Deutschland besser bewertet als der kollektive Vertrag. Unterschiede in den Ländern gibt es vor allem bezüglich der Einschätzung der österreichischen Stakeholder*innen, was die praktische Umsetzbarkeit des kollektiven Vertrags betrifft. Hier gab es besonders wenig Zustimmung. In beiden Ländern schätzen die Stakeholder*innen die Wirtschaftlichkeit bei kollektiven Verträgen deutlich höher ein als die Landwirt*innen. Umweltaspekte, die sich laut Stakeholder*innen und Landwirt*innen mit einem ergebnisbasierten Vertragstyp gut verbessern lassen, sind „Biodiversität“ und „Landschaft und Landschaftsbild“, aber auch die „Bodenqualität“ wurde relativ häufig genannt. Bei kollektiven Verträgen nannten alle Parteien am häufigsten „Landschaft und Landschaftsbild“, gefolgt von „Biodiversität“. Zudem können deutsche Stakeholder*innen sich gut vorstellen, dass kollektive Verträge geeignet sind, die „Wasserqualität“ zu verbessern.
Hinsichtlich der externen Faktoren, die nach Ansicht der befragten Stakeholder*innen die Einführung und Teilnahme von Landwirt*innen an ergebnisbasierten und kollektiven Verträgen beeinflussen, decken die Antworten ein breites Spektrum an hemmenden und fördernden Faktoren ab. Für ergebnisbasierte Verträge wurden wirtschaftliche Faktoren am häufigsten genannt, insbesondere eine nachvollziehbare Prämienberechnung sowie eine angemessene finanzielle Vergütung; für kollektive Ansätze waren es soziale Faktoren. Die Berechnung der Prämien in ergebnisbasierten Verträgen wurde als schwierig erachtet, da Umweltergebnisse nicht immer sofort sichtbar sind oder den einzelnen Landwirt*innen zugeordnet werden können. Auch können (extreme) Wetterereignisse die Umweltergebnisse beeinflussen, wodurch die Zahlungen an die Landwirt*innen gefährdet werden. Um solche Schwierigkeiten zu überwinden, wurden Kombinationen aus Grundvergütung und zusätzlicher Leistungsvergütung oder gestaffelte Zahlungen für das Erreichen von Zwischenzielen vorgeschlagen. Bei kollektiven Ansätzen wird eine positive Gruppendynamik als entscheidend für den Erfolg angesehen. „Gemeinsam“ und „Wir-Gefühl“ wurden als Kernvoraussetzungen für ein gutes Funktionieren genannt. Auch Vertrauen innerhalb der Gruppe von Landwirt*innen sowie zu den beteiligten Behörden und weiteren Akteur*innen werden als förderlich erachtet. Als großes Hindernis bei kollektiven Ansätzen nannten mehrere Teilnehmer*innen den zusätzlichen Koordinierungs- und Kommunikationsaufwand, der eine angemessene Finanzierung erfordert. Klare Regeln und eine klar definierte Aufgabenverteilung wurden ebenfalls hervorgehoben, u. a. um Trittbrettfahrerverhalten zu vermeiden.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die vergleichende Betrachtung der Einstellungen und Meinungen der deutschen und österreichischen Landwirt*innen es erlaubte, vertragsspezifische Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen beiden Ländern herauszuarbeiten. Unterschiede zeigen sich u. a. bei der künftigen Teilnahmebereitschaft und der Einschätzung der Eignung von ergebnisbasiertem bzw. kollektivem Vertrag zum Schutz ausgewählter Umweltgüter.