Honorierung von Umweltleistungen der Landwirtschaft in der EU-Agrarpolitik auf Basis des Konzepts "Gemeinwohlprämie": Ergebnisse einer Verwaltungsbefragung

Birkenstock, Maren GND; Röder, Norbert GND

Der Deutsche Verband für Landschaftspflege (DVL) hat 2014 ein Modell entwickelt, das eine stärkere Umweltorientierung der Agrarzahlungen bewirken soll (Neumann und Dierking, 2014). Dieses Modell firmiert unter dem Schlagwort „Gemeinwohlprämie“ und wird seitdem kontinuierlich weiterentwickelt. Das Modell der Gemeinwohlprämie basiert auf einem mehrstufigen Punktesystem. Durch die Umsetzung bestimmter Umweltmaßnahmen (wie bspw. Blühflächen oder Verzicht auf chemische Pflanzenschutzmittel) auf den Betriebsflächen kann der Betrieb Zahlungen je Hektar Betriebsfläche generieren. Basierend auf dem Thünen-Institut für Ländliche Räume bis zum Herbst 2018 zur Verfügung gestellten Maßnahmenvorschlägen wurden leitfadengestützte Interviews in verschiedenen Agrarverwaltungen der Bundesländer durchgeführt. Im Zentrum stand die Frage, ob und mit welchem Aufwand sich die Parameter mit im Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS) hinterlegten Informationen tatsächlich abbilden lassen, da dies eine notwendige Bedingung für die Anwendbarkeit des Modells ist. Als Ergebnis kann festgehalten werden, dass sich im InVeKoS vor allem solche Parameter der Gemeinwohlprämien abbilden lassen, die bereits jetzt für die Beantragung der Mittel in der 1. Säule benötigt werden. Um die Parameter der Gemeinwohlprämie abbilden zu können, muss die Verwaltung einige Herausforderungen bewältigen, die nicht im Zusammenhang mit dem neuen Modell stehen. So sind z. B. nach den Angaben einzelner Bundesländer zum Teil die bisher hinterlegten Maßstäbe zur Einteilung der Kulissen (z. B. für organische Böden) nicht hinreichend auf das InVeKoS-System, d. h. die antrags- und förderrelevanten landwirtschaftlichen Parzellensysteme (wie z. B. der Feldblock), abgestimmt und übertragen. Ebenfalls wird ein bundeseinheitliches Verfahren für die „Grenzziehung“ die Verwaltung vor Herausforderungen stellen. Orientiert man sich z. B. an der Einheit einer Gemeinde, liegen diesem Verwaltungskonzept je nach Bundesland sehr unterschiedliche Flächengrößen zugrunde. Die Gemeinwohlprämie wird vor allem dann zu einem ökologischen Mehrwert im Vergleich zum Status Quo führen, wenn die Mitnahmeeffekte aufgrund der Selbstselektion der Teilnehmer möglichst gering sind. Vor diesem Hintergrund sollten einzelne Parameter der Gemeinwohlprämie nachgeschärft werden. Da die angebotenen Maßnahmen auf Freiwilligkeit basieren, werden sie in der Regel nur dann umgesetzt, wenn die Förderhöhe den ökonomischen Verlust, der mit der Umsetzung der Maßnahme verbunden ist, mindestens ausgleicht. Vor diesem Hintergrund eignen sich nur bestimmte Maßnahmen für eine Umsetzung im Rahmen von Instrumenten, die auf Freiwilligkeit beruhen (Dies gilt insbesondere dann, wenn man die Fördermaßnahme nur mit hohem administrativem Aufwand durchführen kann). Nicht jede Herausforderung, die die Gemeinwohlprämie im Verwaltungssystem bewältigen muss, steht in einem Ursachenzusammenhang mit der Prämie. Oft sind diese Herausforderungen schon im bestehenden System vorhanden. Eine entscheidende Hürde für die Umsetzung von Gemeinwohlprämie-Parameter im Kontext der gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik sind die Vorgaben zum Monitoring und zur Evaluierung, die möglicherweise einen hohen Verwaltungsaufwand bei der Umsetzung einer Gemeinwohlprämie verursachen können. Unsere Beurteilung der Gemeinwohlprämie-Parameter ist daher in die folgenden Bereiche eingeteilt: „Spezifische Herausforderungen der Gemeinwohlprämie“, „Herausforderungen im Kontext der GAP-Strategieplanverordnung“ und „Allgemeine Verwaltungsherausforderungen“.

In 2014, Landcare Germany (Deutscher Verband für Landschaftspflege – DVL) developed a model that aims to make agricultural payments more environmentally oriented (Neumann and Dierking, 2014). This model operates under the name "Gemeinwohlprämie" (“public good bonus”) and has been continuously developed since then. The "Gemeinwohlprämie" is based on a multi-level point system. Through the implementation of certain environmental measures (e.g. flowering areas or the renunciation of chemical pesticides), the farm can generate payments per ha of farm area. Based on a preliminary set of measures, in autumn 2018 we conducted a structured survey with various agricultural administrations of the federal states in Germany. The central question was whether and with what effort the parameters can actually be depicted via the Integrated Administration and Control System (IACS), as this is a necessary condition for the applicability of the method. We found that IACS can primarily cover those parameters of the "Gemeinwohlprämie" which are already required for the application of 1st pillar payments. In order to be able to map the parameters of the "Gemeinwohlprämie", the administration has to overcome some challenges that are not specific to the "Gemeinwohlprämie". For example, according to the information provided by individual federal states, in some cases the specification of areas (agricultural land parcels) with special funding options (e.g. for organic soils) have not been adapted and transferred to the IACS system. Likewise, a uniform nationwide procedure for "border demarcation" of areas with homogeneous funding intensity and funding options will pose challenges for the administration. If one orients oneself, for example, on the unit of a municipality, this administrative concept is based on very different area sizes depending on the federal state. The "Gemeinwohlprämie" will lead to environmental added value in particular if the loss of effectiveness through the self-selection of the recipients of subsidies is as small as possible. Against this background, individual parameters of the "Gemeinwohlprämie" should be sharpened. Since the measures offered are voluntary, they are generally only implemented if the amount of funding at least compensates for the economic loss associated with implementing the measure. Against this background, only certain measures are suitable for implementation under voluntary instruments. This is especially true if the support measure can only be implemented with a high administrative effort. If this is not possible, major deadweight effects are to be expected, which burden the budget but do not contribute significantly to an improved environmental situation. Not every challenge that the "Gemeinwohlprämie" has to overcome in the administrative system is causally related to it. Often these challenges are already present in the existing system.

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Birkenstock, Maren / Röder, Norbert: Honorierung von Umweltleistungen der Landwirtschaft in der EU-Agrarpolitik auf Basis des Konzepts "Gemeinwohlprämie": Ergebnisse einer Verwaltungsbefragung. Braunschweig 2020. Johann Heinrich von Thünen-Institut.

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